台湾海上风电场发展刚起步,相关风电场评估审查所需数据及经验均有限,加之海上风电场所需投资资金较庞大,以及风电需政府补贴,均使得公私合伙模式成为台湾海上风电场发展的必然方向。
公私合伙模式的类型
公私合伙(Public-Private Partnership)制度下的多种模式,提供了公私部门间不同风险分配模式。公部门虽然十分注重考虑经济利益及风险移转最大化,选择表面上风险转移最大化的公私合伙模式,但最终仍可能因私部门难以承担风险,而使风险仍回到公部门。
我们首先对公部门不同风险承担比例的公私合伙模式选项进行探讨。依据欧盟执委会(EU Commission)在2003年出版报告的分类,公私合伙依公部门责任由高至低依序可分为以下三类:
一、传统采购(可以转移公部门的设计兴建风险)。此模式下的所有权仍由公部门所有,且设计、兴建的责任都在公部门,在此模式下的私人参与包括服务契约、营运管理契约、租赁等三种形式。
二、BOT (可以转移公部门的营运、设计、兴建风险)。政府拥有风电厂所有权并且出资,有时民间亦会出资。
三、私人出资。运用私人资金,并转移公部门的设计、兴建、营运风险,或者,由私人拥有营运权及所有权,再或者,由公部门部分或全部出售股权或资产)。
不过,公私合伙制度模式并不严格,例如,BOT在欧盟的定义中为公部门所有、公部门融资,但许多由私人融资的公私合伙模式亦被视为BOT。
台湾海上风电鼓励政策下的公私合伙模式
依据台湾的可再生能源发展条例规定,再生能源由再生能源发展基金支付补贴,政府则向非可再生能源发电商,依其发电量收取一定比例基金,支付再生能源趸购电力,此外,台湾的海上风电发展方案中还加入了50%的建置成本先期融资(后续由收购电价中扣回)机制,这类似无息贷款等融资协助。
上述非可再生能源发电商会将支付可再生能源发电的成本,并转嫁至一般消费者。我们可以将台湾可再生能源发展条例中所形成的补贴机制,模拟为向一般消费者收取购买可再生能源的费用。由此角度看,在台湾的海上风电奖助体制下的私人投资,有些类似私人出资的BOO(Build-Own-Operate)模式。但从另一角度看,由于台湾的电力公司属公营事业,电费的调涨往往充满政治争议,因此台电公司实际上难以将购买可再生能源的成本转嫁给消费者,使得可再生能源的购买形同政府补贴购买而非消费者负担。就此而言,又类似第三类的私人出资大类下的DBFO模式,英国的公私合伙模式PFI(Private Finance Initiative)模式与此类似,即由英国政府向厂商购买公共服务,而非向消费者收费。
简言之,不论台湾现行海上风电的奖助机制可由不同的角度被视为BOO或DBFO模式,其公部门所承担风险均比传统采购模式及BOT模式低。而澎湖县政府发起的“澎湖能源科技公司”公私合营各持有股份模式下,公部门所承担的风险又较DBFO(或PFI)及BOT模式更高。重要的是,澎湖县政府选择了公私合营中较高公部门风险的公私合伙模式,应清楚理解澎湖县政府及地方居民投资人所承担的风险,并清楚评估风险,告知投资人、议会及县民相关风险,否则难免在未预期风险产生时产生争议。