澎湖风电公私合营案例分析

澎湖地区拥有丰富的风能资源，澎湖县政府认为风能带来的经济效益理应由地方居民优先分享。但由于台湾尚未有居民优先投资权的相关法律规范，无论由公营的台电公司或者采公私合伙的BOT模式，在台湾现行法制环境下，均无法通过收取权利金或地方政府向厂商开征能源税等方式，让地方居民分享海上风电的经济利益。因此，澎湖县政府主动发起成立了能源科技公司。

澎湖能源科技公司的主要股东分为四类：澎湖县政府、风电场地主及当地小区居民及乡市公所、技术厂商、一般投资者(澎湖县籍居民优先)。澎湖能源科技公司定位为民营公司，政府机构合计持股不超过49%。该公司采取“先陆域、后海域”的发展策略，逐年开发澎湖陆域125兆瓦及邻近海域200兆瓦的风电场。

澎湖县政府在台湾现行法制环境下欲借由创新的风电营运模式来确保地方政府及地方居民经济利益，这种创意与用心值得肯定。但此公私合营模式仍有许多值得探讨之处：风险评估是否充足?是否在公私合伙模式建构中适当反应了价值镶嵌?海上风电的发展对于澎湖的生态、文化遗址、人文是否有不利影响？是否具备充足的数据能据以适切评估?若无充分的数据与方法，所导致的风险是否适合澎湖此公私合营的风险分配模式?

也就是说，在澎湖能源科技公司这样的公私合伙模式中，其政策目标的愿景，和其所纳入的利益相关方，除了以经济利益纳入的土地所有者和风电场附近居民外，是否也应将非经济利益的文化、生态等利益相关方群体一并纳入?否则，日后将引发更多依循地方价值的争议与风险，这值得进一步思考。

风险分配合理化与“公共价值镶嵌”

依据欧盟马斯垂克标准(Maastricht Criteria)，欧盟各国必须推行“财源多元化”政策，应运而生的公私合伙制度的核心为风险移转，但风险移转的原则为风险转移合理化，而非最大化。在公私合伙制度中，并非政府将风险尽量移转给私部门便是最佳的风险分配。事实上，以英国对于公私合伙的实践显示，公私合伙长期而言是否节省经费，是否真正转移了风险，是相当具争议的，因为许多参与公私合伙的私有企业即使破产后，其风险最终仍由公部门承担，由公部门收拾烂摊子。因此，公私合伙模式的选择应考虑公部门与私部门共同促进公共利益的“价值镶嵌”层面，而非仅由利益取向去思考公部门的风险极小化，当政府要藉助私部门力量来发展离岸风电的同时，也应肩负起公部门的责任，以降低私部门所承担的风险。

欧盟报告指出：公私合伙制度可能的风险类型包括：(1)收入风险；(2)兴建风险；(3)外汇风险(若资金来自海外)；(4)管制/契约风险(法令不完备或双方违约)；(5)政治风险(政治风险评等会显现在筹资成本上，公众对于增收费的反对往往导致政治风险)；(6)环境/考古风险；(7)潜在瑕疵风险；(8)公众接受度风险；(9)永续性风险(须引入公众监督与参与)；(10)隐性保护主义。这些风险都需要在公私合伙模式建构中充份地搜集资料，并加以评估，才能据以判断适当风险的分配模式，反之许多公私合伙模式往往因为缺乏充分风险评估，导致过度乐观的获利预期，终致无以为继。

此外，美国的Urban Land Institute在针对公私合伙制度的分析报告中指出：追求利润的团体、政府、利益相关方、非营利机构是公私合伙制度的四个基础，这四个主体之间在方案执行前、执行中、执行后的充分沟通、共识凝聚，是确保公私合伙模式运作成功的要素。这四个主体，各有其优势，也各有其限制，唯有皆能充分参与并认同共同愿景，方能降低公众接受度不足的风险，避免因行政权更替下的政策方向转变所造成的风险。

风险分配的类型划分，可帮助公私部门界定双方所应承担的风险，选择合适的合伙模式，并避免公私竞相规避风险，如此，公私合伙模式才更可能得以成功运作。