杨富强，博士，北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目高级顾问；陈怡心，北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目研究助理。
二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和（下文简称双碳目标）是我国向世界作出的庄严承诺，实现双碳目标的过程将是一场广泛而深刻的经济社会变革。能源是经济社会发展的动力，也是碳排放的主要源头。
“十四五”规划是中国开启四个现代化新征程的第一个五年规划，“十四五”时期是实现双碳目标的重要基础期和窗口期。“十四五”时期的能源规划在推动经济社会转型、实现双碳目标中发挥承上启下、革故鼎新的作用，对贯彻落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略具有开拓性意义。
一、发展转型时期的形势、挑战、成就与基础
（一）形势与挑战
习近平主席和中国政府针对气候变化和能源转型提出一系列目标，为2021—2060年的近期、中期、远期规划树立了里程碑，擘画了路线图，包括2025年完成的“十四五”规划，2030年前实现碳达峰，2035年基本实现社会主义现代化、基本实现美丽中国建设目标、建成健康中国，2050年实现建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标，2060年前实现碳中和的远景目标。
中国能源战略规划设计紧密围绕2060年前实现碳中和的远期目标、2025年“十四五”规划的中期目标和2021—2025年各年度目标，制定具体的政策措施和施工图，以推动上述目标早日实现。2020年以来，国内外形势的变化对“十四五”能源规划提出了新要求。
2020年初的新冠肺炎疫情重创了世界和中国的社会经济发展，重构了世界经济和政治格局。疫情之后的经济复苏和政治博弈影响着中国未来的发展。“十四五”时期恰逢百年未有的大变局，是转型应变的基础期和窗口期。
经济贸易全球化的趋势受到抑制和阻挠，将给全球经济贸易的前景增加许多不确定因素。美国和一些发达国家推出大规模刺激经济发展的财政政策和货币宽松政策，助推了钢铁、有色金属、煤炭、石油、天然气的价格，影响了中国双碳目标的实施进程。在较长一段时间内，需要密切注意全球通货膨胀的发展，积极主动采取措施，避免对中国经济发展造成严重的冲击。
世界各国都在积极应对气候变化的挑战，合作和协调是主流。主要经济体都把应对气候变化视作机遇，谋划今后几十年的新经济发展格局和模式，抢占先机，增强国际竞争力。
“十四五”能源规划要考虑国际能源供需关系与全球政治冲突，要考虑国际能源价格波动带来的影响，能源安全、高效低碳绿色发展之间具有协调性、平衡性和整体性，不能把二者隔离开来甚至对立起来。
（二）成就与发展基础
与2000年以来的“十五”时期、“十一五”时期和“十二五”时期相比，我国“十三五”时期的能源生产、能源总消费以及二氧化碳排放增长速度均趋缓。根据《中国统计年鉴2020》《中国国民经济和社会发展统计公报2020》等的数据，2001年以来， 各五年计划时期的能源消费增加情况如表1所示。
如表1所示，我国的能源消费增加量在“十五”期间高速增长，之后，能源消费增加量的平均增速为负。化石能源消费增加量迅速减少，非化石能源消费增加量快速提高，估计“十四五”时期，我国非化石能源消费增加量将超过化石能源消费增加量的总和，在“十五五”期间将取代化石能源成为能源消费增加量的主力。“十三五”时期，我国天然气消费增加量上升，石油消费增加量比“十二五”时期明显下降，煤炭生产和消费进入平台期，对环境生态保护和空气质量改善有重要的贡献。
“十三五”时期，我国能源行业的政策推行进度加快，供给保障能力增强，结构进一步优化，有力支持了脱贫攻坚战的胜利和小康社会的建成。
2020年，中国遭受了新冠肺炎疫情的首波猛烈冲击，全国人民克服了重重困难，2020年国内生产总值101.6万亿元，中国成为世界上第一个实现GDP增长2.3%的主要经济体。
2020年，中国能源生产折合40.8亿吨标煤，能源消费折合49.8亿吨标煤，二氧化碳排放约103亿吨，电力装机总量和发电量均居世界第一。化石能源消费折合41.93亿吨标煤，非化石能源消费折合7.87亿吨标煤，占比分别为84.2%和15.8%。进口能源折合12.07亿吨标煤，能源消费进口依存度约18%。
“十三五”时期（2020年）与“十二五”时期（2015年）比较，煤炭消费量增长0.59亿吨标煤。煤炭消费在能源消费总量中所占比重下降7%。石油消费增加1.43亿吨标煤，占比增长0.5%；天然气消费增加1.72亿吨标煤，占比增加2.7%。非化石能源消费增加2.66亿吨标煤，占比增长3.8%。“十三五”规划能源发展指标完成情况见表2。
1.能源供应安全，保障有力
“十三五”期间，我国一次能源实际生产量比规划略高1亿吨标煤，电力装机容量超额完成2亿千瓦。电力供应安全稳定，电力供应超0.3万亿千瓦时，年均增速从预期的4.8%提高到5.7%，维护了社会稳定，保证了经济发展，满足了民众生活的电力需要。中国的电网规模世界最大，供电可靠性位居全球前列。油气管道达17.5万千米。全社会能源和煤炭消费量与规划预期相符，政府的规划能力增强。能源自给率达到82%。
2.能源结构显著改善
“十三五”规划第一次制定了有约束性的煤炭消费目标，即煤炭消费占比58%。中国的煤炭生产和消费均占世界的50%左右。要改善空气质量、减少碳排放，削减煤炭消费是重点。
2020年，我国煤炭消费占比56.8%，比规划目标下降1.2%，与2015年（63.8%）相比下降了7%。电煤占煤炭消费的比重从55%下降到47%。非化石能源消费发展迅猛，比2015年的比重提高了3.8%，超额完成规划目标。与2015年相比，2020年，我国非化石能源发电量比重提高了7%，装机容量比重提高了9.5%。风电和光伏发电装机规模世界第一，达到5.34亿千瓦。
3.能源效率提高，节能效果显著
截至2020年，单位国内生产总值能源消费量（能耗强度）比“十二五”末下降13.8%，单位国内生产总值二氧化碳排放量（碳排放强度）比“十二五”末下降18.8%。如果没有突发疫情，在照常情景下，能耗强度可以达到16%，碳排放强度将为21%，“十三五”规划提出的这两个约束性指标有可能超额完成。节能减排离不开体制、市场机制和政策的支持。在市场经济条件下，能源供应由市场决定价格、数量和技术选择，在政府主导下进行市场化运作。
2010—2019年，我国制造业能效由51.5%上升到55.2%，节能量由3700万吨标煤增至3900万吨标煤；交通运输能效由29.1%上升到34.7%，节能量由1100万吨标煤增至1700万吨标煤；建筑能效由71.4%上升到76.2%，节能量由5800万吨标煤增至8300万吨标煤。
4.供电煤耗下降，煤电增速明显放缓
“十三五”期间，我国煤电机组供电煤耗有所下降,从2015年的318克标煤/千瓦时降到305.5克标煤/千瓦时，每度电减少了12.5克标煤的能源消耗。电网线损率从6.64%下降到5.90%。仅这两项就节约了约5000万吨标煤。“十二五”期间，我国年均煤电投产5070万千瓦，“十三五”期间年均下降1400万千瓦，五年减少7000万千瓦。我国不断优化煤电布局和调整装机，积极淘汰30万千瓦及以下的煤电机组，共淘汰2000万千瓦的煤电机组。
5.降污减碳协同，社会效益显著
煤炭消费总量控制政策对改善空气质量效果显著。2013—2020年，全国337个地级及以上城市PM2.5平均浓度由72微克/立方米下降到33微克/立方米，二氧化硫排放量由2044万吨减至1355万吨，氮氧化物排放量由2338万吨减至1471万吨。“十三五”时期，农村散煤消费量削减2亿吨，空气质量有所改善。与2013年相比，2019年全国居民烧煤烧柴造成的室内空气污染对居民身体健康的影响明显降低。2020年全国337个地级及以上城市空气优良天数占比87%，比原定目标84.5%提高了2.5%。未达标的地级及以上城市PM2.5平均浓度比2015年下降28.8%。
“十三五”规划的实施使我国的环境生态得到了巨大的改善，这是我国环境保护史上一个转折性的胜利，遏制并扭转了我国环境生态质量的恶化趋势。环境生态规划与能源转型要求必须有机结合在一起。2013年以来，我国煤炭消费处于峰值平台期，二氧化碳排放增速明显放缓。“十三五”时期，二氧化碳排放年均增长1.2%，远低于“十二五”时期（3.3%）。
6.能源技术创新能力增强
坚持创新发展，保证能源安全，促进高效清洁低碳发展。我国已拥有单机100万千瓦水轮机组、百万千瓦以上的二次加热超超临界燃煤机组和特高压交直流输电技术。第三代核电成果“华龙一号”核电机组已投入商业运行，具有第四代核能系统安全特征的高温气冷堆工程完工。页岩油气的商业开发技术日渐成熟。海上大容量低风速电力的商业开发，大规模储能，石墨烯技术研发，电动汽车、智能化和自动驾驶都有显著的发展。5G技术与能源开发利用融合发展，智能电网、新型储能电池、氢能技术等领域均有长足进步。
7.重视能源供应和储备
随着浩吉铁路的开通，“二湖一江”（湖南、湖北和江西）的煤炭供应紧张状况有所缓解，三省建立了煤炭储备基地。我国利用国际石油市场价格低迷的情况进口石油，提高了储备量和储备能力。国家石油天然气管网集团有限公司的成立加强了我国对天然气输送的监督和管理能力。由于压缩甚至淘汰了沿海和南方的煤炭生产能力，三大煤炭基地（山西、陕西、内蒙古）的煤炭供应量加大、运输距离拉长，冬季取暖和夏季电力峰值需求导致煤炭供应的风险系数提高，冬冷夏热地区应加强电煤的储备。我国的石油国内产量在1.9亿至2.0亿吨徘徊，提高产量困难，进口依存度提高。天然气消费量比重没有达到规划目标（10%），减弱了替代煤炭的力度。我国提高石油产量存在困难，但是大幅度提高天然气产量是可以做到的。在冬季天然气消费高峰期，需进一步加强储备能力。国家管网的容量也可以有效调配天然气供应，以满足高峰期的需求。
8.农村与城市的能源消费差距缩小
以前，广大农村地区主要靠秸秆等生物质能取暖、满足炊事需要，后来不少农村地区的居民用上了煤炭等商品能源，但冬季的空气污染严重影响了公众身体健康。散煤治理和北方清洁取暖政策的宗旨是保护公众健康，使每个人都能获得清洁能源。在“十三五”规划中，散煤削减2亿吨，室内空气质量有明显改观。通过新一轮农村电网改造，大电网覆盖范围已经全部通电，农村电气化率约18%。我国已建成2636万千瓦光伏扶贫电站。北方地区清洁取暖率提升至65%，到2021年底争取完成目标，即清洁取暖率达到70%。在进一步消除城乡差距的过程中，“城乡能源一体化”目标可以率先实现。
二、“十四五”能源规划的引领性和开创性
（一）“十四五”规划的时代意义
中国在1952年开始实施第一个五年计划，这是为“万丈高楼平地起”打基础的年代，也是边干边学、积累经验的时期。国民经济从以农业为主向以工业为主转变，重点是发展重工业。朝着这个目标，中国实施了五个五年计划，为经济社会发展打下了坚实的基础。
1981年到2020年，改革开放使中国进入经济腾飞的阶段：前二十年除旧布新，蓄势待发；后二十年融入世界，经济发展一日千里，实现了小康目标。五年计划变更为五年规划，更具弹性和灵活度。这段时间完成了八个五年规划，干了四十年。
中国政府高度定位“十四五”规划，这是中国开启四个现代化新征程的第一个五年规划，也是实现第二个百年奋斗目标进程的第一个五年规划。“十四五”规划，目标是强国富民，圆中华民族百年复兴之梦。“十四五”能源规划是社会、经济、民生的重要发展支柱之一，“十四五”时期是实现双碳目标的关键期。从2021年到2060年，新征程将要实施八个五年规划，要继续奋斗四十年。展望未来，迎接挑战，前景辉煌。
“十四五”能源规划要突出一个“新”字，即新征程、新挑战、新理念、新模式和新格局。
1.立足新征程
新的目标要与2035、2050和2060年的目标对齐，建成社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。在能源建设中，继续狠抓节能，提高能源效率，实现以新能源为主体的电气化。促进经济高质量增长和社会全方位发展，将人类命运共同体的理念发扬光大。
2.迎接新挑战
当前，世界经济贸易全球化、联合国国际规则与秩序面临严峻挑战。在我国现代化进程中，外部政治和经济环境存在巨大的不确定性。应对气候变化的进程与全球温控1.5℃的愿景差距很大，中国在国际气候谈判和“一带一路”倡议中的引领作用受到制衡。双碳目标在实施过程中将不可避免地遇到各种困难和阻力。同时，能源规划不容易摆脱传统规划模式的窠臼。
3.贯彻新理念
旧有的经济社会发展模式必须改变。双碳目标是促进新经济、新技术、新基建、新投资的驱动力。我国要把建设美丽中国、健康中国，实现碳中和目标和促进绿色低碳能源转型结合起来。未来，中国经济的发展要摆脱化石能源的约束，改变能源规划中约束性指标的约束力不强、规划思想偏保守的定式，以生态环境红线与气候变化约束助推能源转型。
4.发展新模式
遵循能源发展“四个革命、一个合作”战略思想，推动能源消费、供给、技术和体制革命，全方位加强国际合作，有效利用国际资源，努力实现开放条件下的能源安全。技术、管理和监管方式需要改革创新，绿色金融和新业态将成为经济的新增长点，能源供应和消费模式必然出现创新性发展。市场经济和计划指导融为一体，低碳、绿色和循环经济成为主体经济的内涵。区域性和世界性能源互联网稳步发展。能源规划将引领变革，在电力、油气领域和政府监管体制方面推动新一轮改革。
5.构建新格局
在大变局中，我国要顺应浩浩荡荡的历史潮流，勇立改革潮头，引领新的国际政治、经济和贸易格局。中国的发展必定会突破国内外现有的条条框框的限制，引起连锁反应，因此要加强能力建设，以适应更强的竞争、对抗和制衡的环境。能源转型将打破有限的化石能源资源的约束，减少对环境生态及气候的危害，使中国生产力的发展实现从必然王国向自由王国飞跃。
（二）双碳目标的路线图和时间表
关于应对气候变化和推进能源转型，习近平主席多次在各类国际会议宣示了中国的目标和承诺。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》为中国能源可持续发展框定了2035年远景目标和“十四五”规划的路线图、时间表。中央财经委员会第九次会议对双碳目标及其重要的指导意义进行了具体而深刻的诠释。
本文提出的战略规划与设计采用2060年远景目标回溯的方法，对“十四五”能源规划设想和起草作出建议。图1梳理了我国政府关于双碳目标的里程碑，提出建议内容。
中国在2060年前实现碳中和，包括中和所有温室气体的排放。目前,二氧化碳排放量（当量）约占温室气体总排放量的80%，二氧化碳排放中和后应为负值，为其他减排困难的温室气体留出空间。包括减少甲烷排放并加强回收，降低非二氧化碳的温室气体排放和置换全氯氟烃气体；增强自然界的碳中和能力，中国基于自然的碳中和能力为5亿至10亿吨二氧化碳排放当量，因此要广泛植树造林，增强草原、绿地、湖泊、湿地等自然生态系统的固碳能力，增加绿化面积，加强土壤的固碳功能；开发和利用CCUS技术等。将全国PM2.5平均浓度控制在10～15微克/立方米，努力争取达到世界卫生组织的标准（10微克/立方米）。届时，中国将成为世界上最有活力的经济体之一。即便如此，我们应该清醒地认识到，通过这种程度的努力，离全世界1.5℃温控目标仍有较大的差距。
2050年，我国将完成第二个百年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴，全面实现社会主义现代化，成为引领世界社会经济发展的主要经济体之一。二氧化碳近零排放或零排放，最低限度要求总排放量控制在5亿吨以下。能源消费总量约58亿吨标煤，其中非化石能源占85%以上，化石能源占比低于15%（煤炭占2%，石油占5%，天然气占8%）。全国电气化率达到70%以上。全国PM2.5平均浓度控制在10～15微克/立方米。化石能源企业基本转型为与节能和可再生能源有关的可持续综合服务企业，或者转变为非能源企业。
2035年，我国将基本实现美丽中国目标，基本实现社会主义现代化。人均收入赶超中等发达国家，达到人均2.3万美元以上。二氧化碳排放量与峰值相比下降20%～30%。能源消费总量达到峰值，约62亿吨标煤。天然气消费在2035年前达到峰值，约7200亿立方米（折合9.61亿吨标煤）。非化石能源、煤炭和油气三分天下，在能源消费总量中所占比例分别为40%、30%和30%。清洁能源占比超55%，电气化率43%以上。全国PM2.5平均浓度降至25微克/立方米以下，环境生态保护指标全面优良，公众的健康水平大幅提升。中国在全球应对气候变化的过程中发挥引领作用，并承担更多的大国责任。
2030年，中国的四个现代化进程再上新台阶，有望成为世界最大经济体。二氧化碳排放比峰值时期下降5%～10%。化石能源消费达峰，约43.2亿吨标煤，能源消费总量约59亿吨标煤。在能源消费总量中，非化石能源占27%，煤炭占40%，石油占17%，天然气占16%。风能和太阳能装机容量超15亿千瓦，全国电气化率36%以上。相比2005年，森林蓄积量增加65亿立方米，碳排放强度降低70%以上。全国PM2.5平均浓度控制在25～30微克/立方米。中国倡导的“一带一路”建设成为世界经济发展的新的强劲增长点。应对气候变化的南南合作发挥了积极而重要的作用。
在上述远景目标、线路图和里程碑的指引下，制定五年规划，保证目标的实现。2025年结束的第十四个五年规划是详细规划，“十四五”时期是重要的基础期和窗口期。在实施过程中，每年年末要评价年度目标的完成情况，制定下一年的具体指标、实施措施和施工图。
（三）能源规划与其他相关规划的协同性和约束性
“十四五”能源规划要与“十四五”应对气候变化规划和“十四五”环境规划紧密衔接，相互平衡、相互制约和相互促进。防止各做各的规划，缺乏统一的协调部署。化石能源的开发利用是造成环境污染和二氧化碳排放的主要源头之一。无论在全国层面，还是在区域、省和市的地方层面，协同性与约束性更为明显。要充分利用环境标准和要求的约束性和驱动力，进一步推动化石能源逐步退出。
在“十四五”规划中，环境末端治理的效用潜力递减，改善环境质量更要依靠源头端的能源结构调整和转型。实现碳中和目标，我国预留了四十年时间，“十四五”期间，我国在减少碳排放方面的决心应更大一些，步子应更快一些，约束力逐渐增强。环境规划和应对气候变化是能源转型的双动力。
（四）“十四五”期间能源规划主要指标建议
“十四五”期间，我国经济增速将维持在5.5%～6%，平均增速5.8%。能源消费总量55亿吨标煤，力争化石能源消费总量控制在43亿吨标煤。我国要抑制和削减煤炭消费量，实现石油消费达峰，利用天然气的首要目标是替代煤炭，二氧化碳排放达到峰值，约105亿吨。煤、油、气和非化石能源消费占比分别为48%、19%、11.5%和21.5%，分别比2020年降低8.8%、提高0.5%、提高3%和提高5.7%。“十四五”时期我国能源发展主要指标如表3、4、5所示。
在散煤治理方面，截至2020年，“十三五”期间，我国减少散煤2亿吨。到2025年，预计“十四五”期间将减少散煤2.5亿吨（居民散煤1.2亿吨，行业散煤1.3亿吨），北方清洁能源取暖率85%。
综上所述，建议“十四五”能源规划要点如下：
能源消费总量55亿吨标煤，能源强度比“十三五”下降15%，碳排放强度下降20%，2025年二氧化碳排放达峰，峰值为105亿吨，比2020年增加约1亿吨。
实现化石能源生产差异化管理，对煤炭、石油和天然气的生产总量采取不同的发展政策。控制煤炭生产的产能和产量，要求煤炭生产企业全部具备科学产能资质，2025年煤炭生产量控制在38亿吨。鼓励和提高国内石油和天然气生产量，“十四五”期间，石油和天然气的国内生产量分别达到2.3亿吨和2600亿立方米以上。
到“十四五”末，一次能源生产量44.6亿吨，年均增长1.8%，能源自给率大于81%。
控制化石能源消费。抑制煤炭消费反弹并减少煤炭消费。“十四五”末，预计煤炭消费26.4亿吨标煤（约38.2亿吨煤炭实物量），比2020年下降1.89亿吨标煤（约2.64亿吨煤炭实物量），减少二氧化碳排放约5.1亿吨。煤炭消费占比48%，比2020年降低8.8%。
实现石油消费达峰，峰值约7.32亿吨（10.45亿吨标煤）。与2020年相比，石油消费和二氧化碳排放分别增加约0.73亿吨和2.2亿吨。石油消费占能源消费总量的比重为19%，比2020年增加0.5%。
“十四五”末，天然气消费预计将达到4800亿立方米，比2020年增长1600亿立方米（约2亿吨标煤），二氧化碳排放增加3.5亿吨左右。天然气消费占能源消费总量的比重为11.5%，比2020年增加3%。
“十四五”时期，我国将加速非化石能源的开发利用，消费量预计可折合11.8亿吨标煤。非化石能源占比较“十三五”末期可望提高5.7%，风能、光能在“十四五”时期的新增装机容量将达5.5亿千瓦以上。“十四五”时期，我国还将加快地热资源的开发利用，补齐可再生能源发展的热利用短板。
“十四五”末期，我国终端能源的电气化率将从2020年的27%提高到31%以上，终端能源的电气化率将被列为约束性指标。
“十四五”期间，我国将持续抓好散煤治理。减少散煤2.5亿吨，其中居民散煤减少1.2亿吨，行业散煤减少1.3亿吨。我国即将完成《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》，将制定后续的四年规划，北方地区的清洁取暖率将从2021年的70%提高到2025年的85%。
到“十四五”末，我国全社会用电量将达到9.35亿～9.63亿千瓦时，电力装机总量30亿千瓦，增加8亿千瓦，年增长率6.4%。非化石能源装机容量与化石能源装机容量的比值为51∶49。非化石能源发电量占总发电量的比重从34%上升至40%，非化石能源发电量与化石能源发电量的比值为40∶60。到“十四五”末，电煤消费量将控制在13.8亿吨标煤以内。由于煤炭消耗总量下降，电煤在总煤耗中所占比重将上升5.3%，达到52.3%。
煤电机组供电煤耗是一项约束性指标，将从“十三五”时期的305.5克标煤/千瓦时下降到300克标煤/千瓦时以下。电网线损率将下降0.2%，为5.7%。
“十四五”末，我国石油进口依存度将下降至70%左右，天然气依存度上升到46%左右，煤炭进口量约2.5亿吨。
重点抓好能源（煤炭和石油）生产行业的转型工作和碳中和研究。这些行业的转型最困难、最艰巨，社会的公正转型、国家生态补偿、全国生产力布局和煤炭基地的经济重组尤为重要。
抓好能力建设培训。针对双碳目标，做好自下而上和自上而下的行业和地方规划。转变高层决策者的思想认识最为关键。
三、能源转型的主要路径和保障措施
中国能源转型之路可以概括为：摆脱煤炭依赖，跨越油气时代，融入新能源电气化的未来。应该加强“十四五”能源、气候、环境规划的协调实施，继续强化实施能源强度控制与化石能源消费总量控制的“双控”目标，减少煤炭消费，控制石油消费，推动全社会二氧化碳排放提前达峰，为落实双碳目标奠定坚实的基础。
（一）主要路径
预计在“十四五”时期，我国经济增速将维持在5.5%～6%，平均增速达5.8%。“十四五”时期，应将能源消费总量控制在55亿吨标煤，将化石能源消费总量控制在43亿吨标煤，力争碳排放强度下降20%，能耗强度下降15%以上，助力我国于“十四五”时期实现二氧化碳排放达峰。重点路径包括以下四个方面：
第一，抑制煤炭消费反弹，推动煤炭消费下降。力争到2025年，煤炭消费总量下降到26.4亿吨标煤，在一次能源消费总量中的比重降到48%。
首先，严控煤电项目，推动煤电装机容量、发电耗煤量和电力行业碳排放量在“十四五”期间均达到峰值（即“三达峰”），峰值分别控制在11.5亿千瓦、13.9亿吨标煤（2023年）和45亿吨以内。其次，加大散煤治理力度。“十四五”时期，我国将削减散煤2.5亿吨，其中削减工业散煤1.3亿吨，减少居民散煤1.2亿吨，到2030年完成散煤治理。最后，在工业部门开展新一轮供给侧结构性改革。制定各部门的碳达峰方案，推动钢铁、有色金属、水泥和现代煤化工等行业在“十四五”期间达到二氧化碳排放峰值。
第二，推动石油消费于2025年达峰，峰值控制在7.32亿吨左右，提高国内石油产量。鼓励石油行业提高国内生产量，努力在“十四五”时期将产量提升至2.3亿吨以上，提高石油供应安全保障系数。与2020年相比，我国到2025年的石油消费总量将增加约0.73亿吨，占比提高0.5%。
第三，推动清洁能源加速替代煤炭。首先，大力发展新能源，实现“十四五”时期风光发电装机新增5.5亿千瓦以上，积极开发地热资源，补足可再生能源热利用的短板。将非化石能源消费占一次能源消费的比重从2020年的15.8%提升至2025年的21.5%，提高5.7%。其次，适度发展天然气，到2025年，我国的天然气生产量和消费量将分别提升至2400亿立方米和4800亿立方米，消费占比达11.5%，比2020年增加3%。
第四，积极主动推进电气化发展，将电气化率列为约束性指标。电气化是未来能源终端利用的主要形式，构建以新能源为主体的新型电力系统是能源转型的终极目标，是实现双碳目标最主要的举措之一，也是我国政府经过深思熟虑的长远谋划。大力开发可再生能源电力，加快提升工业、建筑、交通三大领域终端用能的电气化水平，坚持节能节电优先，将我国整体电气化率从2020年的27%提升至2025年的31%以上，到2050年提升至70%以上。
（二）保障措施
第一，开展全国煤炭消费总量控制目标的行业分解。
首先，在电力行业，中央有关部门收回省市煤电项目的核准权，在“十四五”时期，除新增约2000万千瓦的技术储备和示范工程项目外，不再核准新的商用煤电机组，淘汰和封存6000万千瓦以上的落后煤电机组。
其次，在工业部门，要控制行业产能的盲目扩张和产量的过快增长，提高和实施单位产品能耗、水耗、污染物排放和碳减排考核指标，推动实施信息化、数字化与智能化的改革融合方案，坚决抑制大宗工业原材料商品的价格上涨，防范投机炒作。
最后，针对散煤治理，在充分总结《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》实施经验的基础上，制定《北方清洁取暖四年行动计划（2022—2025）》，重点是巩固成果、扩大试点，建立长效机制。“十四五”时期，我国将削减散煤2.5亿吨，在技术路径上要优先考虑可再生能源、余热利用和电替煤，洁净煤和节能环保适配炉具可作为过渡性方案。通过建筑节能、优化补贴政策以提升补贴效用、健全运维服务体系、构建合理的成本分摊商业模式等，进一步降低居民清洁采暖成本，提高用户使用的便利度。
第二，以“禁燃”“净塑”“定标”作为控制石油消费的三大抓手。首先，“禁燃”。交通部门进一步提高燃油经济性，加大新能源汽车对传统燃油车的替代。原定目标是，到2025年新能源汽车在新车市场上的占比达到20%，“十四五” 时期，该目标要提升至27%，并着手制定传统燃油车的退出时间表。其次，“净塑”。化工部门进一步提效增质，尤其注重从消费和生产两端着手促进塑料的减量与替代，并增强循环利用。最后，“定标”。在其他部门，针对量大面广的柴油发动机设备，制定油耗和污染物排放标准。
第三，积极开展地方示范，有效压实地方责任。首先，扩大实施煤炭消费总量控制的区域，在山东、河北、江苏、内蒙古、山西、河南、陕西、安徽等地继续设立有约束性的控煤、减煤目标。其次，积极开展油气消费的重点省份试点示范工作，包括山东、江苏、浙江、海南、新疆、吉林等。最后，设立地方有效分解能源强度控制和化石能源消费总量控制的“双控”目标。除设立碳排放强度指标外，在碳排放已达峰的省市，将碳排放总量控制作为约束性指标，在未达峰的省市，碳排放总量控制则作为预期性指标。
第四，健全市场机制，促进清洁能源的加速发展。首先，完善碳市场交易、绿证交易等绿色金融领域的顶层设计，推动化石能源环境社会成本的内部化，降低可再生能源的绿色溢价。其次，理顺价格机制，发挥电价在成本传导中的核心作用，建立包括两部制电价、阶梯电价、峰谷电价、可中断负荷电价等一揽子电价政策，合理传导能源清洁转型的成本。最后，加大财税政策的支持力度，放宽竞争性环节价格，建立两部制气价，促进非常规天然气的开发，加大天然气在发电和化工部门的消费，发挥天然气促进可再生能源消纳和清洁原料属性的作用。
第五，以碳中和为抓手，促进技术创新和体制机制创新。首先，以实现双碳目标为依据，制定氢能、新型储能、智能电网等关键技术的“十四五”发展规划和中长期发展规划，完善顶层设计，做好短期规划和长期规划的协调与衔接，加大技术研发、示范、推广过程中的资金投入和政策支持，发挥技术创新在促进新产业生态成长、新经济发展中的关键作用。其次，推动能源管理体制改革，增加应对气候变化、节能减排和生态环境保护等相关部门的管理权限，提供资金支持，促进能力建设，以应对双碳目标对我国社会治理、能源体制以及能源管理提出的考验。最后，促进能源、气候、环境规划的衔接与协调，实现多维政策体系的高度融合和促进，形成合力共同推动中国经济社会的高质量发展。
第六，突出强调公正转型。国家、地方政府和企业等在未来实现双碳目标的进程中要充分考虑公正转型。一方面，对传统能源基地省份和地区加大政策支持力度，因地制宜，一地一策。如建立公正转型的下岗和转岗基金，制定生态补偿资金转移、生产力和产业布局的倾斜性政策等，妥善做好下岗职工再培训、再就业的引导和帮扶，积极创造就业机会，促进传统能源基地省份和地区新产业和新经济的发展。另一方面，促进企业实施内部分流、转岗再就业、内部退养、公益性岗位兜底等一系列应对措施，缓解就业压力，保障职工基本权益。
